Экспертное заключение по Уставу города Тюмени и схеме замены выборов Главы города на назначение.2005
Экспертное заключение
по Уставу города Тюмени и схеме замены выборов Главы города на назначение
В марте-апреле 2005 года в городе Тюмени выборы Главы города были заменены назначением Главы города, в нарушение законодательства, вследствие чего оказались существенно затронутыми конституционные права граждан избираться и быть избранными и, соответственно, встал вопрос о защите гражданских прав на основе законов 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 4; ст. 85 закона № 131-ФЗ).
…
Схема замены выборов на назначение была реализована путем нижеследующих особенностей редакции Устава, а также отклонения норм Устава от федеральных законов
Первое: Особенности вступления в силу Устава города Тюмени, дублирующего нормы закона № 131-ФЗ о назначении главы местной администрации…
Четвертое: Необоснованное наращивание нормотворческих полномочий Главы местной администрации. Создание, через соответствующие нормы Устава, неустановленных законом субъектов муниципального нормотворчества, подчиненных Главе местной администрации, правотворческая деятельность которых, не регулируется федеральным законодательством, что затрудняет отмену таких актов в суде в случае нарушения ими гражданских прав и свобод.
Контекст закона № 131-ФЗ (противоречия, которые проявятся после 1 января 2006 года)
В статье 59 нового Устава города Тюмени в систему правовых актов города Тюмени необоснованно включены «распоряжения заместителей главы города, приказы руководителей структурных подразделений Администрации города», а также « иные правовые акты», возможные источники издания которых не названы.
Учитывая, что заместители главы города, за исключением первого заместителя (ст. 39 Устава города Тюмени) не указаны в новом Уставе города Тюмени и при этом первый заместитель в ст. 39 не поименован должностным лицом (не указаны его точные полномочия и ответственность), надо признать, что включение постановлений и распоряжений заместителей города (п.2. ст. 62 Устава) в систему муниципальных нормативных актов противоречит статье 43 закона № 131 -ФЗ, в котором сказано, что в систему муниципальных нормативных актов входят правовые акты должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных Уставом.
В систему муниципальных нормативных актов (п.1. ст. 43 федерального закона № 131 -ФЗ) не входят и приказы руководителей структурных подразделений, поскольку право на муниципальное нормотворчество имеют только органы местного самоуправления, а структурные подразделения таковыми не являются.
Приказы иных должностных лиц местного самоуправления упоминаются в статье 43 закона № 131-ФЗ, но, однако, они упоминаются в пункте 7, а не в пункте 1, где дан исчерпывающий перечень муниципальных правовых актов.
Контекст закона № 154-ФЗ
Согласно ст. 19 закона № 154-ФЗ право на принятие правовых актов имеют органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, в том числе выборные и другие. При этом должностным лицом местного самоуправления, согласно этого же закона, признается выборное либо работающее по контракту (трудовому договору)лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления.
В новом Уставе явно упоминается только одно лицо, с которым заключается контракт, это сити-менежер, однако рассуждать о нем в контексте закона № 154-ФЗ некорректно, т.к. назначаемый глава администрации, вводится законом № 131-ФЗ.
Если ориентироваться на Трудовой кодекс, то упоминаемый трудовой договор, должен иметь любой муниципальный служащий и даже технические исполнители. Однако, ясно что правотворчеством они заниматься на могут.
Право на нормотворчество по законодательству России может иметь только то, лицо, которое несет соответствующую ответственность, т.е. может выступать в ответчиком в суде и на имущество которого (юр.лица, которое он представляет) можно обратить соответствующее взыскание в случае нанесения ущерба противоправным нормотворчеством. Только Глава местной администрации официально без доверенности, действуют от имени администрации города, а следовательно администрация города как юридическое лицо отвечает по его обязательствам, включая обязательства, которые могут возникнуть по решению суда, отменившего незаконный муниципальный акт. Остальные должностные лица администрации города, не могут действовать от лица администрации без доверенности, а, следовательно, не могут осуществлять муниципальное нормотворчество, что и подтверждено нормами закона № 131 -ФЗ, не включившего приказы руководителей структурных подразделений администрации в систему муниципальных правовых актов.
Иные правовые акты, упоминаемые в Уставе, субъекты издания которых вообще не известны, тем более не могут быть включены в состав муниципальных правовых актов.
Неправомерное нормотворчество не имеющих статуса юридического лица структурных подразделений местных администраций уже неоднократно было предметом обращения в органы прокуратуры. Это известный прием, используемый для нарушения прав граждан и юридических лиц, на практике избавляющий идеологов указанного незаконного нормотворчества от ответственности и затрудняющий своевременную отмену таких актов судами (суды отказывают в рассмотрении не признавая их решения правовыми актами) Именно с этой целью подобные антиконституционные нормы вводятся в Уставы и иные нормативно-правовые акты.
Искусственное же расширение состава субъектов муниципального нормотворчества в лице заместителей главы города и руководителей структурных подразделений привело к тому, что, фактически, главным нормотворческим органом города Тюмени по Уставу становится администрация города Тюмени, а не представительный орган местного самоуправления, тогда как на самом деле местная администрация согласно законов № 154-ФЗ и 131-ФЗ это, в первую очередь, исполнительный орган с ограниченными распорядительными полномочиями
Пятое. Уменьшение нормотворческих и иных полномочий Главы муниципального образования, в нарушение законодательства РФ.
Контекст закона № 131 -ФЗ
Учитывая то, что по новому Уставу города Тюмени Глава местной администрации является назначаемым должностным лицом, а Глава муниципального образования является Председателем представительного органа местного самоуправления надо признать, что уменьшение нормотворческих полномочий Председателя городской Думы до издания исключительно правовых актов «по вопросам организации деятельности городской Думы», как это сформулировано в п. 5 статьи 59, противоречит статье 43 федерального закона № 131 -ФЗ, где в систему муниципальных правовых актов включены все «правовые акты Главы муниципального образования» без каких-либо ограничений…
Десятое. Нарушение принципа независимости органов местного самоуправления. Нарушение законодательного запрета на вторжение в их компетенцию. Нарушение Европейской Хартии о местном самоуправлении.
В пункте 7 ст. 59 нового Устава города Тюмени упоминаются муниципальные правовые акты « по формам, установленным органами власти Российской Федерации и Тюменской области»
Практика установления форм муниципальных правовых актов какими-либо федеральными законами не известна. Попытка же устанавливать некие «формы» для муниципальных нормативных актов путем издания областных законов, является вторжением в компетенцию местного самоуправления.
Вторжением в компетенцию местного самоуправления является и вносимая в контракт с главой администрации МО обязанность:
в) дополнительно использовать материальные ресурсы и финансовые средства муниципального образованиядля осуществления переданных отдельных государственных полномочий в соответствии с муниципальными правовыми актами согласно п.п. «в»,пункта 1, статьи 2Закон Тюменской области N 357 «Об условиях контракта для главы администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, и о дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы администрации муниципального района (городского округа)». Закон принят в контексте ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Кроме того, в настоящее время является действующей норма закона № 154 (пункт 3. статьи 17) согласно которой не допускается «назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти». Таким образом, участие в конкурсной комиссии представителей администрации Тюменской области и Тюменской областной Думы при назначении главы администрации также противоречит законодательству в период до 1 января 2006 года (имеющиеся исключения к городу Тюмени не относятся).
Глава местной администрации - глава города введен в состав Правительства Тюменской области на общественных началах. Это, во-первых, ставит его в зависимость от Правительства Тюменской области. Во-вторых, такая практика членства в Правительстве на общественных началах может быть распространена на бизнесменов. Помимо всего прочего в настоящее время из состава Правительства РФ до сих пор не выведен Главный федеральных инспектор Тюменской области, ранее занимавший в администрации должность начальника главного правового управления. Таким образом на территории Тюменской области формируется странный орган власти, в который скоро, не исключено, могут войти и другие федеральные чиновники и даже председатель избиркома…
Одиннадцатое. Нарушение прав граждан в связи с изъятием у представляющего их интересы Главы муниципального образования полномочий по публичным слушаниям.
В Уставе города Тюмени есть ограничения не только полномочий Председателя городской Думы, являющегося по законодательству, и при избранной схеме управления городом одновременно Главой муниципального образования город Тюмень, но также и ограничения прав граждан.
В частности, публичные слушания упоминаются не только в законе № 131 -ФЗ, в том числе, в норме, которая вступит в силу 1 января 2006 года. но и в новом Градостроительном кодексе РФ. (закон № 190-ФЗ) уже вступившем в действие с января 2005 года. При этом нормы Устава, в частности ст. 20. не вполне стыкуются с нормами Градостроительного кодекса. Законом прописаны ситуации, когда городская дума и Глава города могут проводить публичные слушания, тогда как в Градостроительном кодексе прописаны ситуации, когда они не «могут», а обязаны проводить эти публичные слушания. Кроме того, по Градостроительному кодексу публичные слушания организуются органами местного самоуправления, а решения по результатам слушаний принимает Глава муниципального образования, в случае города Тюмени, это Председатель Тюменской городской Думы. Эти противоречии могут проявиться и до 1 января 2006 года, т.к. граждане не вникают в порядок введения в действие Устава, на чем могут спекулировать чиновники. По крайней мере сейчас практика публичных слушаний, которые должны проводится, не известна.
В статье 28 закона № 131-ФЗ также сказано, что «Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания». Как видим публичные слушания проводятся Главой муниципального образования, а не главой города, каковым по Уставу является глава местной администрации. Таким образом противоречащая закону замена Главы муниципального образования на Главу города - главу местной администрации (в статье о публичных слушаниях нового Устава), в очередной раз, привела к уменьшению полномочий выборного должностного лица местного самоуправления, представляющего интересы населения, каковым является Председатель городской Думы.
И самое главное все это привело к нарушению прав граждан.
К нарушению прав граждан надо также отнести и то, что согласно Устава принимаемые правовые акты до 1 января 2006 года могут публиковаться и изданиях, не конкретизированных и не учрежденных органами местного самоуправления города Тюмени. Такое опубликование нельзя считать официальным опубликованием. А следовательно надо признать, что подобный подход нарушает гражданские права и свободы.
Требования к кандидату на назначение главой города: только экономическое или юридическое образование, отражают дискриминацию дипломов и образования, что также не предполагается действующим законодательством и нарушается право быть избранным. К примеру, Юрий Лужков (окончил Московский институт нефтехимической и газовой промышленности им.И.М.Губкина) или Александр Шаталов - заместитель Минэкономразвития (кандидат физико-математических наук) не смогли бы управлять Тюменью, поскольку Глава города., теперь не должен исключительно экономическое или юридическое образование. Таким образом, ни обладатель диплома о муниципальном управлении, ни строитель, ни архитектор, ни эколог, ни специалист в энергоснабжении или муниципальном недропользовании (а город надо уметь видеть подземными коммуникациями) вследствие зафиксированной в Уставе города дискриминации по образованию и диплому, не могут теперь претендовать на избрание городским Главой.
Замечу,что в составе «президентских кадровых параметров» предпочтительными стали считаться инженерное образование, опыт работы в реальной экономике, опыт стратегических исследований, опыт участия в крупных проектах и т.п. Как видим регионы не слишком внимают кадровым предпочтениям Президентской команды, а формируют команды под себя, и более того нарушая при этом гражданские права.
При сплошном сопоставлении текста нового Устава города Тюмени с действующим законодательством, по всем признакам могут быть выявлены и иные несоответствия федеральным законам, затрагивающие права граждан. Однако приведенного выше достаточно для отмены данного Устава, в связи с неправомерной концентрацией власти и правотворчества у назначаемого Главы администрации с недопустимым принижением статуса и объема полномочий Главы муниципального образования, представляющего население города Тюмени.
Все это без сомнения противоречит Европейской хартии о местном самоуправлении, где иногда назначаемые исполнительные органы, лишь исполняют решения представительных органов и не могут принимать общеобязательные правила, для неограниченного круга горожан.