Риски «партизанского толкования» в Тюменской области, распоряжающейся энергоресурсами …
© Наталья Ярославова-Чистякова
16 февраля 2013 года
В статье «Сейчас Главное в Стратегии ТЭКа - реформа власти в нефтегазовой Тюменской области» http://yaroslavova.ru/main.mhtml?Part=17&PubID=804 от 15 февраля 2013 года я сделала мониторинг темы о бизнесе на «партизанском толковании законов», как одной из интерпретации общей формулы «Прибыль делается за рамками закона, за рамками конкуренции и морали», которой посвящалась публикация 2007 года «Где будем делать деньги». http://www.yaroslavova.ru/main.mhtml?Part=16&PubID=82.
Тема очень важная , потому что Тюменская область, на территории которой сосредоточены главные нефтегазовые ресурсы России, принимает такие законы , как закон «О нефти и газе», об энергосбережении , о собственности , каковой может быть и собственность на объекты энергетического комплекса. Правовые акты губернатора и Правительства области также могут иметь большую «цену вопроса».
Злоупотребления, к примеру, могут возникнуть в том, случае , если нормативные акты исполнительной власти регулируют те вопросы которые должны регулироваться законодательным органом власти Тюменской области , т.е. если они имеют признаки областных законов. Причем если структура незаконно , «по-партизански», реализует эту компетенцию, то все это может делаться ещё и небескорыстно и несет в себе угрозу нанесения ущерба гражданам и юридическими лицами, чьи права могут быть нарушены при таком «толковании».
А ранее на территории Тюмени уже отмечались попытки исполнительной власти внедряться в компетенцию представительных органов власти в части нормотворчества.
Обратившие мое внимание статьи о толковании встретились мне в «свежих» поправках к Регламенту Правительства Тюменской области от 21 января 2013 года , обнародованных 2 февраля 2013 года .
Интерес же к Регламенту возник в связи с Ускоренными процедурами принятия законов о реформе власти в Тюменской области, вызвавшими ажиотаж в СМИ Уральского федерального округа («В Тюменской области решили нарушать Конституцию России?! Или это «Захват власти»?» http://yaroslavova.ru/main.mhtml?Part=15&PubID=803 ).
При этом 14 февраля 2013 года Конституционный Суд РФ предписал Государственной Думе урегулировать в Регламенте именно такие процедуры ускоренного принятия законов. Т.е. правоприменительная практика в России будет теперь такая и, соответственно, Тюменской областной Думе надо дополнить свой Регламент в части регулирования ускоренных процедур принятия областных законов, а также в той части, какие вопросы могут выноситься в раздел повестки дня «Разное». Это необходимо сделать с той целью, чтобы в этом самом «Разном» более не рассматривались законы, существенно затрагивающие права граждан Тюменской области.
Согласно существующей практике к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ относится толкование самой Конституции РФ .
Что касается Федеральных законов, то Конституционный Суд РФ проверяет их на предмет соответствия Конституции России, также как и акты Правительства РФ, Президента, Совета Федерации.
Одновременно Конституционный Суд РФ проверяет законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции РФ согласно ст. 125 Конституции России.
В Конституции России и законе о Конституционном Суде РФ ничего не говорится о толковании федеральных законов Конституционным Судом РФ. Толкуется только Конституция.
Нет в законе о Конституционном Суде РФ и упоминания о том, что он проверяет правовые акты органов местного самоуправления на предмет их соответствия Конституции России.
Согласно ст. 12 Конституции России
«Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Иначе выстроен Устав Тюменской области (Устав http://constitution.garant.ru/region/ustav_tumen/chapter/4/#4).
Уставной Суд Тюменской области оценивает: насколько соответствуют Уставу области законы Тюменской областной Думы и правовые акты Правительства Тюменской области (ст. 45 , п.1)
Правовые акты Губернатора Тюменской области не упоминаются, тогда как в Регламенте Правительства нормативные акты Губернатора отделены от нормативных актов Правительства области, также как и в статье 43 Устава области
«Статья 43. Нормативные правовые и правовые акты Губернатора области, Правительства области и исполнительных органов государственной власти области»
В результате получается , что под действие Устава Тюменской области не попадают нормативные правовые акты Губернатора Тюменской области ?
Возможно, все эти акты объединены в группу «нормативных правовых актов органов государственной власти области» пункта 4 ст. 45. Но в целом получилось не четко. К тому же «Губернатор области вправе поручить подписание постановлений и распоряжений правительства области вице-губернатору и (или) одному из членов правительства области».
Устав Тюменской области , в отличие от закона о Конституционном Суде РФ, распространяет свою власть на нормативные акты органов местного самоуправления , оценивая их соответствие Уставу Тюменской области.
Второе отличие от закона о Конституционном суде РФ следующее: тюменский закон об Уставном Суде регулирует вопрос толкования областных законов.
В статье 28 «Компетенция областной Думы» Устава Тюменской области , в пункте 19 дословно говорится, что в Компетенцию областной Думы входит:
«Толкование Устава области, областных законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых областной Думой».
Т.е. толкование областных законов - это исключительная компетенция Тюменской областной Думы.
А Устав в Тюменской области толкует не Уставной Суд, подобно Конституционному Суду РФ , а Тюменская областная Дума.
При этом , в настоящее время только в Санкт-Петербурге есть отдельный закон
«Об официальном толковании законов Санкт-Петербурга» gov.spb.ru/law?print&nd=8383099?print&nd=8
В нем говорится о том, что само толкование закона может получить юридическую силу исключительно, как отдельный закон Санкт-Петербурга. После чего толкуемый закон субъекта Федерации не может применяться без этого толкования. Причем при толковании в закон не могут быть сделаны никакие дополнения или изменения.
Такова практика на территории России.
Причем российская юридическая школа такова , что официальное толкование может быть аутентичным ,когда норма права разъясняется тем органом, который эту норму установил.
Т.е. если Тюменская областная Дума приняла закон , то Тюменская областная Дума должна этот закон и разъяснять. И никакой аппарат Думы , и ни какое должностное лицо Думы, не может заменить её в этом вопросе.
Как видится, при этом имеет смысл повторить опыт Санкт-Петербурга, в той части , что толкование осуществляется только в виде закона и закон , который толкуется , не может после этого применяется без закона о его толковании. Т.е. они применяются только вместе.
Второй вид официального толкования - делегированное (легальное) , когда орган , принявший норму права в рамках своей компетенции, отдельным законом уполномочивает некий орган толковать законы. Но опять же делегировать можно исключительно областным законом.
В областном законе , каковым является Устав Тюменской области, как уже сказано, толкование «областных законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых областной Думой», уже четко отнесено к компетенции Тюменской областной Думы.
При этом в Уставе Тюменской области ничего не сказано о толковании нормативных актов губернатора Тюменской области, Правительства Тюменской области и исполнительных органов власти Тюменской области.
Можно было бы назвать это «Правовой нишей»
Но исполнительные органы власти не пишут законы прямого действия, затрагивающие права граждан России.
И в российской правоприменительной практике широко не известен опыт Толкования нормативных актов исполнительными органами власти.
Поскольку толкование относится к законотворческому процессу и законам.
В этой связи меня и удивили новые пункты Регламента Правительства Тюменской области о толковании областных нормативно-правовых актов:
Новая поправка к Регламенту такова:
"4.31. Обращения об официальном толковании нормативных правовых актов Губернатора или Правительства области, поступившие в адрес Губернатора или Правительства области, направляются для рассмотрения и подготовки проекта ответа (ответа) …. исполнительным органам государственной власти Тюменской области, которые являлись разработчиками указанных в обращениях нормативных правовых актов.
Если по результатам рассмотрения обращения выявлена неясность (неоднозначность) в содержании положений нормативного правового акта, указанного в обращении, неправильная или противоречивая практика его применения, исполнительный орган государственной власти Тюменской области, разработчик данного нормативного правового акта, готовит проект постановления Губернатора или Правительства области об официальном толковании …».
Процесс толкования много более сложен, чем то, что нашло отражение в процитированном Регламенте Правительства Тюменской области.
В этом можно убедиться ознакомившись даже только со статьей Википедии о Толковании (http://ru.wikipedia.org/wiki/%D2%EE%EB%EA%EE%E2%E0%ED%E8%E5_%EF%F0%E0%E2%E0 ).
При этом, в статье Википедии , на которую я сделала ссылку признается , что :
«В настоящее время в России не существует специального закона, целиком посвящённого толкованию права (такие законы есть во многих других государствах, например, в Канаде действует Interpretation Act 1975 г.).
В отсутствии такого общего регулирования вопроса о толковании, теперь этим Толкованием занялись исполнительные органы власти .
И , возможно, Тюменская область здесь первая в России.
В этой связи считаю актуальным повторить цитату из статьи
«Сейчас Главное в Стратегии ТЭКа - реформа власти в нефтегазовой Тюменской области» http://yaroslavova.ru/main.mhtml?Part=17&PubID=804 , воспроизводящую публикацию 2007 года «Где будем делать деньги»:
«В Российской Федерации толковать законы не имеет права ни Государственная Дума, ни Правительство РФ.
Это исключительная прерогатива Конституционного суда РФ….
При этом, в статье «Где будем делать деньги» от 9 февраля 2007 года все это уже описывалось :
«Комплексный контроль над «писанными правилами» подразумевает:
· Контроль над представительными органами власти всех уровней;
· контроль над нормотворчеством;
· контроль над толкованием.
Особо удачно прибыльный бизнес развился за эти годы не только в тех сферах, где крупные монополии успешно продвигали свои бизнес-интересы в законы через различного рода нормотворческие и околонормотворческие структуры, но также и на поприще «партизанского нормотворчества». К примеру, когда Уставами городов нормотворческими функциями наделялись структурные подразделения исполнительной власти, которым Конституция РФ, ни при какой самой креативной интерпретации её текста, таких прав не давала.
Центр фактического нормотворчества, в том числе, затрагивающего напрямую «права граждан», стал сдвигаться в структуры, которые по Конституции РФ не имеют прав на эту нормотворческую деятельность.
И такое «Партизанское» нормотворчество» стало новой формулой прибыльного бизнеса уже после 2000 года. Аналогично зародились процессы «партизанской» законотворческой инициативы» и «партизанского» толкования законов». Много неконституционных «помощников» появилось в этом процессе, за которыми трудно уследить.
В итоге, «прибыль делается на «партизанском» законотворчестве и «партизанском» толковании законов», что есть, по сути, уточнение формулы - «За рамками закона».
Вот как раз эта цитата от 2007 года объясняет, откуда мог родиться интерес к толкованию нормативно правовых актов в Правительстве Тюменской области, уже в 2013 году.
16 февраля 2013 года
В статье «Сейчас Главное в Стратегии ТЭКа - реформа власти в нефтегазовой Тюменской области» http://yaroslavova.ru/main.mhtml?Part=17&PubID=804 от 15 февраля 2013 года я сделала мониторинг темы о бизнесе на «партизанском толковании законов», как одной из интерпретации общей формулы «Прибыль делается за рамками закона, за рамками конкуренции и морали», которой посвящалась публикация 2007 года «Где будем делать деньги». http://www.yaroslavova.ru/main.mhtml?Part=16&PubID=82.
Тема очень важная , потому что Тюменская область, на территории которой сосредоточены главные нефтегазовые ресурсы России, принимает такие законы , как закон «О нефти и газе», об энергосбережении , о собственности , каковой может быть и собственность на объекты энергетического комплекса. Правовые акты губернатора и Правительства области также могут иметь большую «цену вопроса».
Злоупотребления, к примеру, могут возникнуть в том, случае , если нормативные акты исполнительной власти регулируют те вопросы которые должны регулироваться законодательным органом власти Тюменской области , т.е. если они имеют признаки областных законов. Причем если структура незаконно , «по-партизански», реализует эту компетенцию, то все это может делаться ещё и небескорыстно и несет в себе угрозу нанесения ущерба гражданам и юридическими лицами, чьи права могут быть нарушены при таком «толковании».
А ранее на территории Тюмени уже отмечались попытки исполнительной власти внедряться в компетенцию представительных органов власти в части нормотворчества.
Обратившие мое внимание статьи о толковании встретились мне в «свежих» поправках к Регламенту Правительства Тюменской области от 21 января 2013 года , обнародованных 2 февраля 2013 года .
Интерес же к Регламенту возник в связи с Ускоренными процедурами принятия законов о реформе власти в Тюменской области, вызвавшими ажиотаж в СМИ Уральского федерального округа («В Тюменской области решили нарушать Конституцию России?! Или это «Захват власти»?» http://yaroslavova.ru/main.mhtml?Part=15&PubID=803 ).
При этом 14 февраля 2013 года Конституционный Суд РФ предписал Государственной Думе урегулировать в Регламенте именно такие процедуры ускоренного принятия законов. Т.е. правоприменительная практика в России будет теперь такая и, соответственно, Тюменской областной Думе надо дополнить свой Регламент в части регулирования ускоренных процедур принятия областных законов, а также в той части, какие вопросы могут выноситься в раздел повестки дня «Разное». Это необходимо сделать с той целью, чтобы в этом самом «Разном» более не рассматривались законы, существенно затрагивающие права граждан Тюменской области.
Согласно существующей практике к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ относится толкование самой Конституции РФ .
Что касается Федеральных законов, то Конституционный Суд РФ проверяет их на предмет соответствия Конституции России, также как и акты Правительства РФ, Президента, Совета Федерации.
Одновременно Конституционный Суд РФ проверяет законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции РФ согласно ст. 125 Конституции России.
В Конституции России и законе о Конституционном Суде РФ ничего не говорится о толковании федеральных законов Конституционным Судом РФ. Толкуется только Конституция.
Нет в законе о Конституционном Суде РФ и упоминания о том, что он проверяет правовые акты органов местного самоуправления на предмет их соответствия Конституции России.
Согласно ст. 12 Конституции России
«Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Иначе выстроен Устав Тюменской области (Устав http://constitution.garant.ru/region/ustav_tumen/chapter/4/#4).
Уставной Суд Тюменской области оценивает: насколько соответствуют Уставу области законы Тюменской областной Думы и правовые акты Правительства Тюменской области (ст. 45 , п.1)
Правовые акты Губернатора Тюменской области не упоминаются, тогда как в Регламенте Правительства нормативные акты Губернатора отделены от нормативных актов Правительства области, также как и в статье 43 Устава области
«Статья 43. Нормативные правовые и правовые акты Губернатора области, Правительства области и исполнительных органов государственной власти области»
В результате получается , что под действие Устава Тюменской области не попадают нормативные правовые акты Губернатора Тюменской области ?
Возможно, все эти акты объединены в группу «нормативных правовых актов органов государственной власти области» пункта 4 ст. 45. Но в целом получилось не четко. К тому же «Губернатор области вправе поручить подписание постановлений и распоряжений правительства области вице-губернатору и (или) одному из членов правительства области».
Устав Тюменской области , в отличие от закона о Конституционном Суде РФ, распространяет свою власть на нормативные акты органов местного самоуправления , оценивая их соответствие Уставу Тюменской области.
Второе отличие от закона о Конституционном суде РФ следующее: тюменский закон об Уставном Суде регулирует вопрос толкования областных законов.
В статье 28 «Компетенция областной Думы» Устава Тюменской области , в пункте 19 дословно говорится, что в Компетенцию областной Думы входит:
«Толкование Устава области, областных законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых областной Думой».
Т.е. толкование областных законов - это исключительная компетенция Тюменской областной Думы.
А Устав в Тюменской области толкует не Уставной Суд, подобно Конституционному Суду РФ , а Тюменская областная Дума.
При этом , в настоящее время только в Санкт-Петербурге есть отдельный закон
«Об официальном толковании законов Санкт-Петербурга» gov.spb.ru/law?print&nd=8383099?print&nd=8
В нем говорится о том, что само толкование закона может получить юридическую силу исключительно, как отдельный закон Санкт-Петербурга. После чего толкуемый закон субъекта Федерации не может применяться без этого толкования. Причем при толковании в закон не могут быть сделаны никакие дополнения или изменения.
Такова практика на территории России.
Причем российская юридическая школа такова , что официальное толкование может быть аутентичным ,когда норма права разъясняется тем органом, который эту норму установил.
Т.е. если Тюменская областная Дума приняла закон , то Тюменская областная Дума должна этот закон и разъяснять. И никакой аппарат Думы , и ни какое должностное лицо Думы, не может заменить её в этом вопросе.
Как видится, при этом имеет смысл повторить опыт Санкт-Петербурга, в той части , что толкование осуществляется только в виде закона и закон , который толкуется , не может после этого применяется без закона о его толковании. Т.е. они применяются только вместе.
Второй вид официального толкования - делегированное (легальное) , когда орган , принявший норму права в рамках своей компетенции, отдельным законом уполномочивает некий орган толковать законы. Но опять же делегировать можно исключительно областным законом.
В областном законе , каковым является Устав Тюменской области, как уже сказано, толкование «областных законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых областной Думой», уже четко отнесено к компетенции Тюменской областной Думы.
При этом в Уставе Тюменской области ничего не сказано о толковании нормативных актов губернатора Тюменской области, Правительства Тюменской области и исполнительных органов власти Тюменской области.
Можно было бы назвать это «Правовой нишей»
Но исполнительные органы власти не пишут законы прямого действия, затрагивающие права граждан России.
И в российской правоприменительной практике широко не известен опыт Толкования нормативных актов исполнительными органами власти.
Поскольку толкование относится к законотворческому процессу и законам.
В этой связи меня и удивили новые пункты Регламента Правительства Тюменской области о толковании областных нормативно-правовых актов:
Новая поправка к Регламенту такова:
"4.31. Обращения об официальном толковании нормативных правовых актов Губернатора или Правительства области, поступившие в адрес Губернатора или Правительства области, направляются для рассмотрения и подготовки проекта ответа (ответа) …. исполнительным органам государственной власти Тюменской области, которые являлись разработчиками указанных в обращениях нормативных правовых актов.
Если по результатам рассмотрения обращения выявлена неясность (неоднозначность) в содержании положений нормативного правового акта, указанного в обращении, неправильная или противоречивая практика его применения, исполнительный орган государственной власти Тюменской области, разработчик данного нормативного правового акта, готовит проект постановления Губернатора или Правительства области об официальном толковании …».
Процесс толкования много более сложен, чем то, что нашло отражение в процитированном Регламенте Правительства Тюменской области.
В этом можно убедиться ознакомившись даже только со статьей Википедии о Толковании (http://ru.wikipedia.org/wiki/%D2%EE%EB%EA%EE%E2%E0%ED%E8%E5_%EF%F0%E0%E2%E0 ).
При этом, в статье Википедии , на которую я сделала ссылку признается , что :
«В настоящее время в России не существует специального закона, целиком посвящённого толкованию права (такие законы есть во многих других государствах, например, в Канаде действует Interpretation Act 1975 г.).
В отсутствии такого общего регулирования вопроса о толковании, теперь этим Толкованием занялись исполнительные органы власти .
И , возможно, Тюменская область здесь первая в России.
В этой связи считаю актуальным повторить цитату из статьи
«Сейчас Главное в Стратегии ТЭКа - реформа власти в нефтегазовой Тюменской области» http://yaroslavova.ru/main.mhtml?Part=17&PubID=804 , воспроизводящую публикацию 2007 года «Где будем делать деньги»:
«В Российской Федерации толковать законы не имеет права ни Государственная Дума, ни Правительство РФ.
Это исключительная прерогатива Конституционного суда РФ….
При этом, в статье «Где будем делать деньги» от 9 февраля 2007 года все это уже описывалось :
«Комплексный контроль над «писанными правилами» подразумевает:
· Контроль над представительными органами власти всех уровней;
· контроль над нормотворчеством;
· контроль над толкованием.
Особо удачно прибыльный бизнес развился за эти годы не только в тех сферах, где крупные монополии успешно продвигали свои бизнес-интересы в законы через различного рода нормотворческие и околонормотворческие структуры, но также и на поприще «партизанского нормотворчества». К примеру, когда Уставами городов нормотворческими функциями наделялись структурные подразделения исполнительной власти, которым Конституция РФ, ни при какой самой креативной интерпретации её текста, таких прав не давала.
Центр фактического нормотворчества, в том числе, затрагивающего напрямую «права граждан», стал сдвигаться в структуры, которые по Конституции РФ не имеют прав на эту нормотворческую деятельность.
И такое «Партизанское» нормотворчество» стало новой формулой прибыльного бизнеса уже после 2000 года. Аналогично зародились процессы «партизанской» законотворческой инициативы» и «партизанского» толкования законов». Много неконституционных «помощников» появилось в этом процессе, за которыми трудно уследить.
В итоге, «прибыль делается на «партизанском» законотворчестве и «партизанском» толковании законов», что есть, по сути, уточнение формулы - «За рамками закона».
Вот как раз эта цитата от 2007 года объясняет, откуда мог родиться интерес к толкованию нормативно правовых актов в Правительстве Тюменской области, уже в 2013 году.